LAHSA und der Mythos der Rundum-Dienste

UNTERSTÜTZENDE DIENSTLEISTUNGEN – Einer der Schlüssel zum Erfolg von Housing First ist die Bereitstellung umfassender Dienstleistungen. Sobald sich eine Person in einer stabilen Wohnung befindet, profitiert sie von den benötigten Unterstützungsdiensten wie psychischer Gesundheit, Genesung nach Drogenmissbrauch und Berufsberatung. Da diese Person ein Zuhause hat, können diese Dienste effizienter und effektiver erbracht werden, als dies auf der Straße oder in einer Gemeinschaftsunterkunft möglich wäre. Mehrere empirische Studien stützen dieses Modell und kommen zu dem Schluss, dass Menschen in dauerhaft betreuten Unterkünften gesünder und glücklicher sind und mit größerer Wahrscheinlichkeit untergebracht bleiben als Menschen in anderen Unterkünften. In ihrer Wahlkampfliteratur sagte Bürgermeisterin Bass, dass solide Dienste für psychische und Drogenabhängige von entscheidender Bedeutung seien, um Menschen von der Straße zurück in die Mehrheitsgesellschaft zu bringen.

Das Problem besteht darin, dass es in Los Angeles praktisch keine Unterstützungsdienste gibt, die für den Erfolg von Housing First erforderlich sind. Wie bei den meisten Misserfolgen von Obdachlosen-Interventionsprogrammen liegt der Grund, warum LA den Menschen nicht die Dienste bieten kann, die sie benötigen, in einer Kombination aus organisatorischen Problemen, schlechter Politik und Widerstand gegen Veränderungen.

Der Mangel an Unterstützungsdiensten ist wahrscheinlich das am schlechtesten gehütete Geheimnis im LA County. Vorgesetzte Lindsay Horvath erörterte in einer Rede am 22. Mai bei Belmont Senior Care den Mangel an Koordination und Rechenschaftspflicht, der in der Struktur der LAHSA typisch ist. LAHSA verfügt über mehr als 1.000 Verträge mit rund 100 Dienstleistern. Wie Horvath feststellte, führt ein derart komplexes Netzwerk aus Verträgen und Organisationen zu einem Rückgang der Rechenschaftspflicht. In einem Bericht vom März 2023 stellte McKinsey & Co, eine öffentlich-private Denkfabrik, fest, dass die Stadt New York nur etwa 517 Verträge hat und ihre Arbeit bei der Unterbringung von Obdachlosen deutlich besser leistet. In einem Bericht von All Aspects.com vom Oktober 2022 beschreibt Christopher Legras eindringlich die Auswirkungen der Unfähigkeit des Systems, Menschen in betreuten Wohnverhältnissen die benötigten Dienste bereitzustellen. Das Thema des Artikels, Bryan, benötigte ständige Pflege und Aufsicht, insbesondere um sicherzustellen, dass er die Medikamente zur Behandlung seiner Schizophrenie einnahm. Stattdessen erhielt er ein paar oberflächliche Besuche und befand sich bald wieder auf der Straße, sein aktueller Aufenthaltsort war unbekannt. In den Worten von Supervisor Horvath ist ein solches System eine Peinlichkeit.

Ohne umfassende Dienstleistungen bricht Housing First zusammen und wird zu einer vorübergehenden Station in einem endlosen Kreislauf von Straßen, Unterkünften, Unterkünften und wieder zurück auf die Straße. Weil die LAHSA ihre Ergebnisse so schlecht verfolgt, weiß niemand wirklich, wie viele Menschen, die als „untergebracht“ gezählt werden, wieder auf der Straße landen, aber anekdotische Beweise deuten darauf hin, dass die Zahl beträchtlich ist – McKinsey beziffert sie auf 16 pro Tag. Wie wir wissen, waren einer der Gründe für den finanziellen Zusammenbruch des Skid Row Housing Trust die exorbitanten Kosten für Reparaturen aufgrund von Schäden, die durch einen psychischen Zusammenbruch der Mieter verursacht wurden.

Wie kann es sein, dass die LAHSA mit einem Budget von 800 Millionen US-Dollar und Verträgen mit 1.000 Dienstleistern nicht in der Lage ist, den Obdachlosen die notwendigen Unterstützungsleistungen zu erbringen? Das größte Problem scheint die Komplexität zu sein. Die Dienste sind fragmentiert, wobei ein Anbieter bestimmte Dienste ohne übergreifende Koordination an andere weitergibt. Im McKinsey-Bericht heißt es: „LA hat keine Bezirksabteilung, die ausschließlich für Obdachlosigkeit zuständig ist, wobei die Zuständigkeiten und die Entscheidungsfindung auf verschiedene Behörden, den Bezirk und einzelne Städte verteilt sind.“

Um besser zu verstehen, wie es zu einer solchen Fragmentierung kommen kann, habe ich LAHSA gebeten, mir einen Mustervertrag für einen Dienstleister für ein Übergangswohnzentrum zuzusenden. Ich erhielt einen Vertrag über 191.000 US-Dollar zwischen LAHSA und Safe Place for Youth (SPY) für Unterstützungsdienste in einer Notunterkunft in Venedig.

Das Dokument ist stolze 320 Seiten lang. Leider widmet sich der Inhalt nur wenig der Beschreibung der erforderlichen Dienste und Leistungen. Der Vertrag umfasste das 37-seitige Mitarbeiterhandbuch von SPY (11,5 % der Gesamtseiten), das nichts mit den Serviceanforderungen des Unternehmens zu tun hat. Ein Großteil des Rests ist Standardwerk. Es gibt einen 14-seitigen Scope of Work (SOW), der jedoch eher prozessorientiert als ergebnisorientiert ist. In Abschnitt 10 ist SPY verpflichtet, die folgenden Dienste bereitzustellen:

10.1 Bettenverfügbarkeit rund um die Uhr

10.2 Aufnahme und Beurteilung

10.3 Fallmanagement

10.4 Wohnaufsicht

10.5 Krisenintervention und Konfliktlösung

10.6 Bereitstellung von Mahlzeiten

10.7 Bereitstellung von Toiletten und Duschen

10.8 Sicherheitsprotokolle

Der Rest der SOW beschreibt die Prozesse, die SPY bei der Meldung seiner Aktivitäten befolgen muss. Ziel der Prozesse ist es, für jeden Klienten einen Wohn- und Dienstleistungsplan zu erstellen und umzusetzen, der wiederum den Programmteilnehmern so schnell wie möglich eine stabile Unterkunft ermöglichen soll. Die Teilnehmer müssen den Plan unterzeichnen und damit ihr Einverständnis mit den Bestimmungen erklären.

Was in der SOW fehlt, ist die tatsächliche, direkte Bereitstellung von Unterstützungsleistungen. SPY ist verpflichtet, Teilnehmer an Dienste für psychische Gesundheit oder Drogenmissbrauch zu „verweisen“, bietet diese Dienste jedoch nicht selbst an. „Krisenintervention“ ist also eigentlich nichts anderes, als einen Jugendlichen in einer Krise an eine andere Organisation zu verweisen. Der Job von SPY endet mit der Überweisung.

Seite 238 des Dokuments enthält drei „Leistungsindikatoren“:

Nächtliche Bettenauslastung: 95 %

Ausgänge zu dauerhaftem Wohnraum: 50 %

Mindestanzahl der zu bedienenden Personen: 15

Keines davon ist ein echtes Leistungsmaß. Die Belegung von 95 Prozent der verfügbaren Betten ist ein Arbeitsbelastungsfaktor und sagt nichts über die Qualität der Dienstleistungen oder der Unterkunft aus. Die Tatsache, dass 50 Prozent der Kunden in eine dauerhafte Unterkunft abwandern, klingt wie ein Leistungsindikator, mit der Ausnahme, dass SPY keine Verantwortung oder Kontrolle darüber hat, was mit diesen Kunden passiert, sobald sie in der Unterkunft untergebracht sind (siehe den zuvor zitierten McKinsey-Bericht und den All-Aspects-Artikel). Bei einem Preis von 191,00 US-Dollar und einer Mindestanzahl von 15 zu bedienenden Personen berechnet SPY 12.730 US-Dollar pro Person für die Bereitstellung von Unterkunft, Essen und Serviceempfehlungen für seine Kunden.

Man kann davon ausgehen, dass tatsächliche Unterstützungsdienste wie psychologische Beratung und Drogenentzug von Dritten übernommen werden, vielleicht von der Abteilung für psychische Gesundheit des Landkreises oder einer anderen Ebene von Vertragsanbietern. Jetzt sehen wir die Schwäche des Systems. Nehmen wir an, dass der Landkreis für die Bereitstellung psychosozialer Dienste für von SPY empfohlene Klienten verantwortlich ist. Laut Supervisor Horvath ist die Abteilung für psychische Gesundheit chronisch unterbesetzt; Es dauert ein Jahr, Fachkräfte für psychische Gesundheit einzustellen. Vor einigen Monaten sagte der Direktor für psychische Gesundheit gegenüber der LA Times, er müsse Tausende von Anbietern beauftragen, um den Bedürfnissen von 69.000 obdachlosen Obdachlosen gerecht zu werden. (Dies setzt voraus, dass LAHSA weiterhin denselben ineffizienten Modellen folgt, die es jetzt verwendet). Es gibt einfach nicht genügend Fachkräfte, um allen Bedürftigen angemessen zu helfen.

Selbst wenn genügend Personal vorhanden wäre, um die benötigten Dienste bereitzustellen, gibt es keine Garantie dafür, dass diejenigen, die sie benötigen, sie nutzen würden. Im SPY-Vertrag ist ausdrücklich festgelegt, dass alle Dienstleistungen auf der Basis „No Barrier/Housing First“ erbracht werden müssen. Menschen, die das Tierheim betreten, müssen sich nicht verpflichten, an einem Genesungsprogramm teilzunehmen oder daran teilzunehmen. No Barrier-Housing First basiert auf der Theorie, dass Menschen mit Verhaltensproblemen der Zutritt zum Wohnsystem nicht verboten werden sollte; Es ist wahrscheinlicher, dass sie Dienstleistungen annehmen, sobald sie untergebracht sind. Daher werden Menschen ohne Verpflichtung zur Nüchternheit Wohnraum zur Verfügung gestellt, der bereits prekär knapp ist, und haben kaum eine Chance, diese Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, selbst wenn sie diese wünschen. Dies ist ein Rezept für eine Katastrophe, wie Rev. Andy Bales, der scheidende Direktor der Union Rescue Mission, beschreibt. URC verlangt von den Teilnehmern eine Verpflichtung zu verantwortungsvollem Verhalten, um weiterhin Dienstleistungen in Anspruch nehmen zu dürfen. Mit anderen Worten: Die Teilnehmer werden als gleichberechtigte Partner und nicht als passive Opfer behandelt. URC hat eine beeindruckende Bilanz darin, Menschen aus der Obdachlosigkeitsspirale zu befreien.

No Barrier-Housing First-Befürworter bestehen darauf, dass es kontraproduktiv ist, den Teilnehmern Verhaltensanforderungen aufzuerlegen, da viele Menschen nicht willens oder nicht in der Lage sind, Unterkünfte zu betreten, die Nüchternheitsverpflichtungen erfordern. Befürworter sagen, dass Menschen, sobald sie in einer Unterkunft oder Unterkunft untergebracht sind, mit größerer Wahrscheinlichkeit Unterstützungsdienste annehmen und von ihnen profitieren. Obwohl dies eine nette Theorie ist, ist sie in Wirklichkeit ein völliger Fehlschlag, wie in diesem Artikel der New York Post dokumentiert wird. Die riesigen Zeltlager, die viele Übergangsunterkünfte umgeben, sind ein trauriger Beweis dafür, dass Menschen ohne Verpflichtungen dazu neigen, Unterkünfte als temporäre Unterkünfte zu betrachten, indem sie zum Essen oder Duschen hineingehen und dann in ihre Zelte zurückkehren, wo sie den Lebensstil ihrer Wahl führen können. Um die Situation noch zu verschärfen, hat die Stadt in einigen Übergangsunterkünften „Amnestieboxen“ eingerichtet, in denen Klienten Waffen und Drogenutensilien ablegen, eine Mahlzeit zu sich nehmen und duschen können und auf dem Weg nach draußen ihr „Eigentum“ abholen können. Die Zulassung dieser Art von Ein- und Ausreiseverkehr macht die Annahme jeglicher Unterstützungsdienste höchst unwahrscheinlich und führt zu höheren Kriminalitätsraten, die in der Umgebung von Notunterkünften dokumentiert wurden. Dies wiederum verstärkt den Widerstand der Gemeinschaft gegen die Einrichtung neuer Notunterkünfte.

Die Kombination aus dem schlechten Vertragsmanagement von LASHA, der kontraproduktiven Unterkunftspolitik der Stadt und strukturellen Problemen wie Personalmangel hat einen perfekten Sturm geschaffen, der Menschen ohne Unterkunft die Dienste und Unterstützung verweigert, die sie so dringend benötigen. Der Vertrag von LAHSA ist ein perfektes Beispiel dafür, wie man den Prozess über die Ziele stellt. Bei dem Vertrag geht es darum, die richtigen Verfahren einzuhalten, unter der Annahme, dass diese Verfahren zu den gewünschten Ergebnissen führen. Wenn diese Ergebnisse nicht eintreten, gibt es keine Möglichkeit, Alternativen umzusetzen. Wir sehen die Folgen in den Drehtüren in den örtlichen Notunterkünften, in den absurd hohen Kosten für die Verwaltung unterstützender Wohneinrichtungen und in dem menschlichen Leid, das wir auf unseren Straßen unvermindert weitergehen lassen.

Wie Supervisor Horvath sagte, muss LAHSA zu seiner Kernaufgabe zurückkehren, nämlich der Koordinierung von Diensten zwischen Anbietern. Sie plädiert für eine Reform der Governance der Agentur, damit ihre Leistung gemessen und bei Bedarf Änderungen vorgenommen werden können. Sie ist eine der wenigen gewählten Amtsträgerinnen, die die Realität der aktuellen Misserfolge des Systems erkennt. Sie braucht mehr Unterstützung von ihren Amtskollegen und der Öffentlichkeit.

(Tim Campbell ist ein Einwohner von Westchester, der eine Karriere im öffentlichen Dienst verbrachte und ein kommunales Leistungsprüfungsprogramm leitete. Er konzentriert sich auf Ergebnisse statt auf Prozesse.)